宋才發(fā)、宋強(qiáng):鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討

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中宏網(wǎng)北京3月23日電為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“制度具有管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的作用”,“制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”的指示精神,《貴州民族研究》(2020年第1期隆重推出“鄉(xiāng)村振興專題研究”,由宋才發(fā)教授主持并評(píng)點(diǎn)專欄文章。

該專欄首篇發(fā)表中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng)宋才發(fā)教授、貴州民族大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)宋強(qiáng)教授的學(xué)術(shù)論文《鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討》。論文強(qiáng)調(diào)以“活業(yè)、活人、活村”為路徑,著力從制度建設(shè)上為鄉(xiāng)村振興探索“農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的新路子引發(fā)媒體及社會(huì)各界熱議,獲得社會(huì)各界的高度重視和良好的社會(huì)影響。

論文第一作者宋才發(fā)教授系中央民族大學(xué)法學(xué)院首任院長(zhǎng)、二級(jí)教授,廣西民族大學(xué)特聘“相思湖講席教授”,貴州民族大學(xué)特聘教授、民族法學(xué)學(xué)科團(tuán)隊(duì)領(lǐng)銜人,博士生導(dǎo)師。

 鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討

宋才發(fā)、宋強(qiáng):鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的內(nèi)涵及路徑探討

宋才發(fā) 宋強(qiáng)

2019年3月8日習(xí)近平在參加“十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議河南代表團(tuán)的審議”時(shí)指出,制度具有管長(zhǎng)遠(yuǎn)、管根本的作用,“制度保障是建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”。在“十三五”乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo),關(guān)鍵在于推進(jìn)鄉(xiāng)村制度創(chuàng)新和制度建設(shè),改變不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城市偏向公共政策,以鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)為基礎(chǔ),以完善農(nóng)地“三權(quán)分置”制度為契機(jī),以城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制創(chuàng)新為支撐,以“活業(yè)、活人、活村”為路徑,走出一條“農(nóng)業(yè)優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的新路子。

一、鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的基本內(nèi)容

(一)土地制度是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的根本制度

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略離不開制度供給。鄉(xiāng)村振興是促使千百年來貧窮落后村莊發(fā)生巨變的偉大事業(yè),它需要國(guó)家提供保障性制度,包括土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、基本經(jīng)營(yíng)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度等在內(nèi)的完整制度體系。土地是人們最基本的生產(chǎn)生活資料來源,耕地是億萬農(nóng)民安身立命之本?!暗厣偃硕唷薄案刭Y源”奇缺,是中國(guó)的基本國(guó)情。土地制度是我國(guó)廣大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最基礎(chǔ)性的制度,也是在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代釋放鄉(xiāng)村發(fā)展能量的鑰匙。牢牢守住18億畝“耕地保護(hù)紅線”,遏制亂占濫用耕地的違法行為,是把13億多人的飯碗“牢牢端在自己手里”的根本保證。自1978年改革開放以來,長(zhǎng)期實(shí)施的農(nóng)村土地“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”,最大的好處就是讓農(nóng)民“吃飽了肚子”,最大的副作用就是“小戶經(jīng)營(yíng)”,限制了農(nóng)地的規(guī)模化和機(jī)械化。當(dāng)下必須順應(yīng)城鄉(xiāng)互動(dòng)新格局快速發(fā)展的需要,構(gòu)建城鄉(xiāng)資源與資本優(yōu)化組合與合作制度,通過改革完善農(nóng)村集體土地制度打開鄉(xiāng)村的封閉性。尤其要充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的作用,通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地應(yīng)有的價(jià)值和優(yōu)化配置,提高農(nóng)地有效利用率、產(chǎn)出率和生產(chǎn)率。在當(dāng)下中國(guó)老百姓的餐桌上,幾乎是“吃什么都沒有安全感”,吃魚沒有魚味、吃肉沒有肉味、吃雞蛋沒有蛋味、吃青菜有濃重的農(nóng)約味。食品安全的真正源頭,在農(nóng)副產(chǎn)品供給的來源地。為確保老百姓餐桌上的安全,一定要從鄉(xiāng)村的田頭地間抓起。地方政府對(duì)完善土地執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制、遏制土地違法行為,保證“讓老百姓吃上安全放心農(nóng)產(chǎn)品”負(fù)有主體責(zé)任。政府要建立健全農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境監(jiān)測(cè)體系,完善特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地保護(hù)制度、品牌標(biāo)識(shí)保護(hù)制度,嚴(yán)厲打擊各種形式的食品安全違法犯罪行為。

?。ǘ┤龣?quán)分置是搞活鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的制度設(shè)計(jì)

從中共十一屆三中全會(huì)到中共十八屆三中全會(huì),農(nóng)村土地制度發(fā)生了根本性的變遷,建立了農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”制度。“三權(quán)分置”的實(shí)質(zhì)是遵循“落實(shí)集體土地所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本思路,按照“以市場(chǎng)配置土地資源”的價(jià)值取向穩(wěn)步向前推進(jìn)的。依法對(duì)農(nóng)民承包土地實(shí)行“三權(quán)分置”制度改革,不僅有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度,而且是我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新。中共中央和國(guó)務(wù)院明確規(guī)定,“三權(quán)分置”制度無論如何不能突破兩條底線:堅(jiān)持集體土地所有制和農(nóng)民土地權(quán)利?,F(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村土地政策“放寬搞活”的基本趨向,是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,由原來限定在本村集體農(nóng)戶之間進(jìn)行,擴(kuò)大到本縣范圍內(nèi)農(nóng)戶之間進(jìn)行,鼓勵(lì)零亂分散的地塊向“種糧能手”集中,以利于農(nóng)地耕作、播種、管理和收獲的各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行機(jī)械化。進(jìn)行農(nóng)村“集體產(chǎn)權(quán)制度”改革的目的非常明確,就是要通過集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體途徑,弄清家底、盤活資產(chǎn)、清晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、落實(shí)權(quán)責(zé)責(zé)任,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益的有效保護(hù)。2019年1月1日起生效的《農(nóng)村土地承包法》,第47條規(guī)定承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)離民法“可自由處分”的“用益物權(quán)”的差距有較大的縮小,但是農(nóng)民承包地互換和轉(zhuǎn)讓的自由度并不很高。農(nóng)民宅基地是具有農(nóng)村集體“成員權(quán)”資格的居民,經(jīng)過批準(zhǔn)無償從集體土地中,獲得一塊用于農(nóng)戶建造住宅的土地。農(nóng)民“宅基地使用權(quán)”在本質(zhì)上,負(fù)載著憲法保障的農(nóng)民“居者有其屋”的基本權(quán)利。自1949年新中國(guó)成立后,我國(guó)農(nóng)民與生俱來就享有集體“成員權(quán)”的合法資格,每個(gè)農(nóng)戶根據(jù)家庭人口多少的實(shí)際情況,向村集體申請(qǐng)修建家庭住宅的一塊宅基地,實(shí)實(shí)在在的具有集體“福利性質(zhì)”。譬如法律規(guī)定,農(nóng)民有權(quán)依據(jù)“一戶一宅”“一宅一地”原則,長(zhǎng)期無償使用合法取得的一塊宅基地;國(guó)家在征收農(nóng)民的承包地抑或宅基地的時(shí)候,必須按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),對(duì)被征地農(nóng)戶實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。按照農(nóng)民宅基地“無償取得”制度設(shè)計(jì)的基點(diǎn),集體成員對(duì)宅基地具有占有、使用權(quán)能,但是法律還沒有賦予其處分和收益權(quán)能。對(duì)農(nóng)民宅基地進(jìn)行“三權(quán)分置”改革,必須尊重土地集體所有權(quán),創(chuàng)新所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式,突出和彰顯農(nóng)民的主體地位;要正確理解和把握農(nóng)民集體成員“資格權(quán)”,依法保障農(nóng)戶“住有所居”。從一定意義上說,“農(nóng)民集體組織”是由一個(gè)個(gè)“單一農(nóng)民”共同資格凝聚而成的,農(nóng)民對(duì)集體土地享有“最終所有權(quán)”,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是他們行使自己權(quán)利的一種方式。從這個(gè)角度看,農(nóng)民個(gè)人抑或家庭對(duì)于承包土地(包括宅基地)的權(quán)利,在本質(zhì)上就是《物權(quán)法》中規(guī)定的“自物權(quán)”。必須按照《物權(quán)法》的規(guī)定做實(shí)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,逐漸把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成為權(quán)能充分、內(nèi)容實(shí)在的“用益物權(quán)”,促使“經(jīng)營(yíng)權(quán)”在三權(quán)中居于核心地位。

(三)鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總抓手

在鄉(xiāng)村治理大概念中的“鄉(xiāng)政村治”概念,是對(duì)我國(guó)政權(quán)結(jié)構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的學(xué)理性表達(dá),比較準(zhǔn)確地概括和表達(dá)了立法對(duì)鄉(xiāng)村的基本定位?,F(xiàn)行的“村民委員會(huì)”不是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu),《憲法》第111條把“村民委員會(huì)”定性為農(nóng)村“基層群眾性自治組織”?!洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第2條明確規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”?!洞迕裎瘑T會(huì)組織法》是政府介入村級(jí)治理的主要立法,在該法的第4條和第5條,明確規(guī)定了農(nóng)村黨組織對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),確立了“鄉(xiāng)政”與“村治”的基本關(guān)系。即是說,對(duì)于鄉(xiāng)以下的“村”級(jí)組織,主要是采取“村民自治”的方式來實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。隨著改革開放向縱深發(fā)展以及“鄉(xiāng)政村治”的轉(zhuǎn)型,“鄉(xiāng)政村治”治理模式也陷入了前所未有的困境之中。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)政介入疲軟,在鄉(xiāng)村治理中政府缺乏抓手;農(nóng)村基層組織渙散,尤其是在“后稅費(fèi)時(shí)代”,農(nóng)村基層組織與基層政權(quán)和村民之間,呈現(xiàn)出“循環(huán)弱化”現(xiàn)象;農(nóng)村出現(xiàn)整體性衰敗,農(nóng)村“空心化”侵蝕了國(guó)家基層權(quán)威等。在實(shí)施鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的過程中,引導(dǎo)千百年來習(xí)慣了單門獨(dú)戶生產(chǎn)和生活方式的農(nóng)民群體,走上共同發(fā)展、共同富裕的農(nóng)村現(xiàn)代化道路,必須按照中共十九大提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!钡目傄筮M(jìn)行。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村,離不開集體經(jīng)濟(jì)組織土地制度作支撐。當(dāng)下必須結(jié)合農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革,進(jìn)一步夯實(shí)鄉(xiāng)村振興的制度基礎(chǔ),創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系、走鄉(xiāng)村善治之路。農(nóng)村基層組織既是農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理的“總抓手”和“關(guān)鍵點(diǎn)”,也是鄉(xiāng)村治理的主體,它可以借用國(guó)家權(quán)力作用,采取強(qiáng)干預(yù)方式直接進(jìn)入農(nóng)村,激發(fā)農(nóng)村恢復(fù)自治能力,推動(dòng)各類資源發(fā)揮最佳效率。要通過科學(xué)立法引領(lǐng)和規(guī)范村級(jí)治理,把國(guó)家在農(nóng)村工作中探索出來的成功經(jīng)驗(yàn),凡能夠轉(zhuǎn)化為法律的就轉(zhuǎn)化為法律條款,能夠轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的就轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)規(guī)范;在《鄉(xiāng)村振興法》還沒有出臺(tái)之前,地方可以先行制定相應(yīng)的地方性法規(guī),推動(dòng)村級(jí)治理法治化進(jìn)程。當(dāng)下尤其要通過各個(gè)層級(jí)的立法實(shí)踐活動(dòng),完善留守兒童、婦女和老人的關(guān)愛服務(wù)體系,農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)制度,以及特殊貧困群體最低生活保障制度體系。2019年5月29日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議指出,在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理法治化的同時(shí),要進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗、建設(shè)文明鄉(xiāng)風(fēng),這同樣是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。必須“以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng),加強(qiáng)農(nóng)村思想道德建設(shè),充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用,有效發(fā)揮村民自治重要作用,創(chuàng)新工作措施和方法,因地制宜推進(jìn)移風(fēng)易俗,遏制陳規(guī)陋習(xí),提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。”

 二、鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)存在的主要問題

(一)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”是農(nóng)民獲取城市權(quán)利的障礙

1954年頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第90條第2款規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由?!标P(guān)于公民遷徙自由的規(guī)定,在1975年頒布的憲法中被刪除掉了,1982年頒布的憲法以及后來的所有“憲法修正案”,沒有再列入公民遷徙自由權(quán)的條款。從科學(xué)和嚴(yán)格的意義上講,在實(shí)行生產(chǎn)資料公有制的社會(huì)主義國(guó)家里,一個(gè)缺失公民“居住自由”“遷徙自由”的制度安排是不完善的,這種法律規(guī)定的公民權(quán)利抑或人的權(quán)利也是不完整的。在“一五”規(guī)劃建設(shè)時(shí)期,確實(shí)有大量青年農(nóng)民涌入城市,在當(dāng)時(shí)城市管理制度準(zhǔn)備不足的情況下,這種狀況的出現(xiàn)給城市就業(yè)和糧食供應(yīng)造成了緊張局面。新中國(guó)建國(guó)初期“農(nóng)民進(jìn)城”的情況,后來被政府定性為“盲目流動(dòng)人口”,在每隔幾年就對(duì)城市人口清理一次的“清理”中,這些“盲流人口”陸續(xù)被國(guó)家“緊縮城市人口政策”清理回農(nóng)村。1958年開始實(shí)施的“城鄉(xiāng)二元戶籍管制制度”,建起了一套嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市的“城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待”的社會(huì)制度。自此幾乎全國(guó)所有城市大門對(duì)農(nóng)民實(shí)行關(guān)閉,城市與鄉(xiāng)村自此也就形成相互隔絕的“兩個(gè)板塊”。盡管一直到改革開放初期,國(guó)家都實(shí)行“農(nóng)村支援城市”政策,但是農(nóng)民卻失去了“城市權(quán)利”,被無情地排斥在工業(yè)城市化和城市現(xiàn)代化的大門之外。這些年來人們經(jīng)常說,1978年至1998年這個(gè)實(shí)行改革開放的20年,是農(nóng)民群體離開家園參與城市工業(yè)化和城市現(xiàn)代化建設(shè)的黃金時(shí)期,農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)人數(shù)由3150萬人增長(zhǎng)到8906萬人,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的總量,由3298萬人增長(zhǎng)到10623萬人,這確實(shí)是一個(gè)史無前例的大突破、大變革。然而“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的體制和堅(jiān)如磐石的“戶籍制度”并沒有被打破,農(nóng)民拼命“撞城”但沒有真正“入城”,農(nóng)民始終只是在“城門外”開展自發(fā)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。少數(shù)“被城鎮(zhèn)化”和“被趕上樓”的農(nóng)民,由于城市“門檻太高”,加之醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等公共服務(wù)基本上與農(nóng)民無緣,這些農(nóng)民在城市里短暫停留了一段時(shí)間后,多數(shù)人在超過勞動(dòng)年齡后又“知趣”地榮歸故里。對(duì)于多數(shù)“農(nóng)民工”來說,他們只不過是這場(chǎng)轟轟烈烈城市化的“過客”,“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”“戶籍制度”是他們城市權(quán)利的人為障礙。在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過程中,要以市場(chǎng)配置農(nóng)地資源為突破口,徹底清除“要素下鄉(xiāng)”的各種制度性障礙。現(xiàn)在城里的各種要素之所以呈現(xiàn)出“下鄉(xiāng)難”“不下鄉(xiāng)”的狀況,根本原因在于農(nóng)地的權(quán)能不清晰、不明確,農(nóng)地“資源”無法抑或難于變?yōu)椤百Y本”,因之也就難于同各種要素進(jìn)行優(yōu)化配置。鄉(xiāng)村的農(nóng)地資源是鄉(xiāng)村振興最為寶貴的資源,應(yīng)當(dāng)通過農(nóng)地確權(quán)促使農(nóng)地資源變?yōu)橘Y產(chǎn),為農(nóng)地市場(chǎng)的優(yōu)化配置創(chuàng)造條件;要通過依法賦予農(nóng)民農(nóng)地資源、宅基地的市場(chǎng)配置價(jià)格能力,形成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地置換的市場(chǎng)交易條件和權(quán)能,從制度改革上推動(dòng)農(nóng)民的農(nóng)地資產(chǎn)變?yōu)檗r(nóng)地資本,最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村農(nóng)地資源“資產(chǎn)化”后的“資本化”。這種依法解決農(nóng)民農(nóng)地價(jià)值增值問題的做法,其效應(yīng)是比單純國(guó)家資金投入更為有效的舉措。

?。ǘ┩恋亍岸贫取笔菍?dǎo)致鄉(xiāng)村失去發(fā)展權(quán)的根源

在影響和制約鄉(xiāng)村發(fā)展的諸多要素中,現(xiàn)行的城鄉(xiāng)土地“二元制度”仍然是極為重要的一項(xiàng)制度安排。在20世紀(jì)80年代初期,中央政府為支持農(nóng)民群眾發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì),鼓勵(lì)農(nóng)民群眾利用集體建設(shè)用地資源,因地制宜地創(chuàng)辦了一批“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”,農(nóng)村建設(shè)用地量基本適應(yīng)了農(nóng)地改革釋放的大量剩余勞動(dòng)力。盡管1992年國(guó)家對(duì)集體建設(shè)用地的政策發(fā)生改變,但到1998年《土地管理法》修改之前,國(guó)家始終為鄉(xiāng)村“農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地”留有一條合法通道。1998年出臺(tái)的《土地管理法》,不僅沿襲了“征地公共利益”原則、“城鄉(xiāng)分治”和“按照原用途補(bǔ)償”原則,而且規(guī)定“農(nóng)地轉(zhuǎn)用”一律實(shí)行“土地征收”制度,“建設(shè)用地”必須使用“國(guó)有土地”。這種“土地二元制度”和“土地征收制度”,事實(shí)上成了鄉(xiāng)村振興土地資金來源的巨大障礙。譬如,阻礙了直接從集體土地“因用途改變而產(chǎn)生巨額增值”中獲取資本,限制了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中的“非農(nóng)業(yè)”新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展,農(nóng)民承包地的法律制度安排滯后于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐需求。1999年國(guó)家出臺(tái)新的“農(nóng)村用地政策”,規(guī)定包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在內(nèi)的所有建設(shè)用地,必須嚴(yán)格限制在土地利用總體規(guī)劃“確定的用地范圍”之內(nèi)。在這種制度安排下,政府實(shí)質(zhì)上是“一手托兩家”,一方面以“公共利益需要”的名義,低價(jià)把農(nóng)村集體土地征收到自己的手里;另一方面又把征收來的農(nóng)地高價(jià)出售給土地開發(fā)商,城市政府就成了獨(dú)家供應(yīng)土地者,致使“鄉(xiāng)村用地權(quán)力關(guān)閉”“城市用地渠道暢通”。實(shí)事求是地說,鄉(xiāng)村長(zhǎng)期發(fā)展滯后甚至出現(xiàn)衰落,新時(shí)代仍然存在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)狹窄化、城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距拉大的現(xiàn)實(shí)狀況,與這套二元土地制度規(guī)定脫不了關(guān)系。在這種二元土地制度安排下,農(nóng)民利用集體土地從事“非農(nóng)建設(shè)”的權(quán)利被剝奪,農(nóng)民在鄉(xiāng)村發(fā)展機(jī)會(huì)受阻,最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村失去最基本的發(fā)展權(quán)。千百年來形成的、貧瘠的“鄉(xiāng)村空間”,是根本無法與現(xiàn)代化的“城市空間”實(shí)現(xiàn)平等發(fā)展權(quán)的。當(dāng)下鄉(xiāng)村振興面臨的重大問題,既有過去遺留下來的制度性問題,也有因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的新問題。農(nóng)民除了進(jìn)城打工收入之外,最主要的收入來源就是土地財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入制度保障不完善、實(shí)現(xiàn)不充分,這些年農(nóng)村土地增值收益部分,真正用于解決農(nóng)民切身利益的不多,農(nóng)村建設(shè)性用地的制度安排,仍然存在“重城輕鄉(xiāng)”的傾向。以至于不少基層干部和專家學(xué)者認(rèn)為:“現(xiàn)在已經(jīng)到了解決土地增值收益‘取之于農(nóng)、用之于城’的問題,破解農(nóng)村自己的地‘不能用、用不好’困局的時(shí)候了。”只有改革并完善鄉(xiāng)村土地配置制度,從根本上打破城鄉(xiāng)二元土地制度安排,實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地權(quán)利平等,才能促進(jìn)“城鄉(xiāng)一體發(fā)展”,實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村整體復(fù)興”的夙愿。

?。ㄈ┺r(nóng)村“宅基地制度”是制約農(nóng)民發(fā)展權(quán)的瓶頸

宅基地制度是中國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)性制度,宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地中的組成部分,構(gòu)成了鄉(xiāng)村土地制度的重要內(nèi)容,它在保障農(nóng)民住有所居、推進(jìn)節(jié)約集約用地方面,發(fā)揮了無與倫比的重要作用。但是宅基地制度仍然是制約農(nóng)民發(fā)展的瓶頸,包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益,只有在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的合法交易情況下,才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地資源的優(yōu)化配置和利益最大化。自1949年中華人民共和國(guó)成立以來,《憲法》及相關(guān)法律就明確規(guī)定,農(nóng)村土地除了國(guó)有部分之外,其余所有土地歸“農(nóng)民集體所有”。“土地集體所有制”是國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村最基礎(chǔ)性的制度安排,農(nóng)民“集體成員權(quán)”是與“土地集體所有制”捆綁在一起的。自改革開放以來,鄉(xiāng)村實(shí)施了一系列大膽的改革舉措,尤其是以立法的形式,賦予農(nóng)民“集體成員”資格權(quán),確實(shí)給農(nóng)民群眾“吃了一顆定心丸”。無論他們外出進(jìn)程務(wù)工,還是繼續(xù)在家務(wù)農(nóng),有了村集體承包給他們的“一畝三分地”,農(nóng)民那顆懸著的心就踏實(shí)了,也換來了國(guó)家在鄉(xiāng)村的長(zhǎng)期穩(wěn)定。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,農(nóng)民的“土地承包權(quán)”就是農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”,但同時(shí)又是《物權(quán)法》規(guī)定的“用益物權(quán)”。與此相適應(yīng)且密不可分的“宅基地”制度,可以說是目前農(nóng)村最落后的一種制度安排。農(nóng)村“宅基地”制度經(jīng)歷了同“農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度相類似變遷,農(nóng)民群眾對(duì)“宅基地”制度是又愛又恨,鄉(xiāng)村的衰落與無序,不能說與農(nóng)村“宅基地”制度的改革滯后沒有直接關(guān)系。(1)宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有,依據(jù)“成員權(quán)”農(nóng)戶可以從集體無償獲得一塊宅基地的“使用權(quán)”,同時(shí)依法擁有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)。但是農(nóng)民宅基地不允許出租、轉(zhuǎn)讓和買賣,盡管農(nóng)戶的房屋可以出租和轉(zhuǎn)讓,由于宅基地使用權(quán)權(quán)能的殘缺不全(房地不可分割),事實(shí)上農(nóng)民房屋所有權(quán)的權(quán)能也就難于實(shí)現(xiàn)。(2)宅基地在本質(zhì)上是農(nóng)民集體“成員權(quán)”的一種福利,因?yàn)樯暾?qǐng)和獲得宅基地使用權(quán)的前提條件,就是申請(qǐng)者必須具有“集體經(jīng)濟(jì)組織成員”的資格權(quán),有了這個(gè)“資格權(quán)”,農(nóng)戶就可以“無期限”的享有“宅基地使用權(quán)”。盡管法律還沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和買賣的權(quán)利,但是當(dāng)下農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)交易已經(jīng)不是例外現(xiàn)象,這種自發(fā)進(jìn)入市場(chǎng)交易的做法,確實(shí)與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定發(fā)生了直接沖突。(3)宅基地?zé)o序擴(kuò)張和房屋私搭亂建不利于鄉(xiāng)村振興,也加大了鄉(xiāng)村治理成本和未來更新的難度。尤其是隨著推進(jìn)鄉(xiāng)村振興步伐的加快,村集體不可能永遠(yuǎn)這樣“無償分配”宅基地,受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使少數(shù)農(nóng)民群眾已經(jīng)不顧法律約束,在自己承包的農(nóng)地上興建房屋,處于管理失控狀態(tài)的“宅基地”,不僅危及到國(guó)家劃定的“18億畝耕地紅線”,加大了鄉(xiāng)村社會(huì)治理的難度和成本,而且有可能成為制約農(nóng)民發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的瓶頸。

 三、鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)的基本路徑

(一)為鄉(xiāng)村振興建設(shè)提供規(guī)劃安排

衡量新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的一個(gè)基本標(biāo)志,是看是否達(dá)到和實(shí)現(xiàn)空間的活業(yè)、活人與活村。“活業(yè)”是基礎(chǔ)、“活人”是關(guān)鍵,“活村”則是鄉(xiāng)村振興的最終歸宿。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興不是對(duì)原來意義上“鄉(xiāng)土中國(guó)”的重構(gòu),而是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)情勢(shì)下的“鄉(xiāng)村整體復(fù)興”。必須通過政府有組織、有目的的規(guī)劃安排,通過提供鄉(xiāng)村振興用地保障的途徑,促成新型城鄉(xiāng)要素流動(dòng)與再配置,強(qiáng)化基本公共服務(wù)、老人群體養(yǎng)老保障、對(duì)特困群體實(shí)施精準(zhǔn)脫貧,形成鄉(xiāng)村與城市互動(dòng)的人流和資本流,扭轉(zhuǎn)乃至改變鄉(xiāng)村在衰落而未消亡的現(xiàn)實(shí)狀態(tài),實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“整體復(fù)興”的振興目標(biāo)。要成功地實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村整體復(fù)興”,迫切需要做到“有序推進(jìn)”“規(guī)劃先行”,必須突出《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》的引領(lǐng)作用。規(guī)劃先行的價(jià)值在于政府能夠統(tǒng)籌安排各類資源,盡快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村振興的短板,突出重點(diǎn)、注重質(zhì)量、從容建設(shè)。中央農(nóng)辦等5部委在聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》(農(nóng)規(guī)發(fā)[2019]1號(hào)文件)中指出,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的編制實(shí)施,要將現(xiàn)有規(guī)模較大的中心村,確定為集聚提升類村莊;將歷史文化名村、傳統(tǒng)村落、少數(shù)民族村寨、特色景觀旅游名村等,確定為特色保護(hù)類村莊;對(duì)一時(shí)還看不準(zhǔn)的村莊暫時(shí)不做分類,留出足夠的觀察和論證時(shí)間。有條件的村可以結(jié)合實(shí)際單獨(dú)編制村莊規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)有規(guī)劃、有目標(biāo)、“一張圖紙干到底”,確保村莊建設(shè)的質(zhì)量水平不降低。山水林田湖草原本就是一個(gè)生命共同體,在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)程中,特色產(chǎn)業(yè)布局和村莊發(fā)展要尊重規(guī)劃方案,尊重農(nóng)民真實(shí)意愿,體現(xiàn)地方優(yōu)勢(shì)和農(nóng)村特色。要以多樣化為美,既突出地方特色,又藴含時(shí)代特征和文化底藴,避免出現(xiàn)“千村一面”的局面,始終保留村莊特有的民居風(fēng)貌、鄉(xiāng)土文化和農(nóng)業(yè)景觀。尤其要通過城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)實(shí)施,打造山水林田湖草綜合治理的平臺(tái),為鄉(xiāng)村“人居環(huán)境整治”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”探索新路子。

土地利用總體規(guī)劃是當(dāng)下優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源,依法實(shí)行農(nóng)村集體土地“用途管制”,保障“鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展”的法規(guī)依據(jù);是各級(jí)地方政府統(tǒng)一安排和調(diào)劑各類鄉(xiāng)村建設(shè)用地?cái)?shù)量,統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和時(shí)序的法治手段。然而在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi),農(nóng)村集體建設(shè)用地的安排配置,基本上是由地方政府官員“拍腦袋”說了算。因而呈現(xiàn)出嚴(yán)重的“耕地碎片化”“村莊建設(shè)無序化”的混亂格局;村莊周邊雜亂零細(xì)的“邊角地”“插花地”和“四荒地”,基本上處于無人管轄的無序狀態(tài);農(nóng)民承包的耕地糧食產(chǎn)出率低效化,“廁所包圍村莊”的自然環(huán)境、鄉(xiāng)村整體生態(tài)環(huán)境惡化的情況相當(dāng)嚴(yán)重。為此,在實(shí)施和落實(shí)“十三五”規(guī)劃期間,鄉(xiāng)村整治和鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展規(guī)劃,需要按照十九大報(bào)告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!钡目傄筮M(jìn)行調(diào)整布局。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在思想觀念上,要進(jìn)一步強(qiáng)化“土地利用總體規(guī)劃”的法規(guī)意識(shí);在建設(shè)用地規(guī)劃上,要對(duì)鄉(xiāng)村振興所需各類用地進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配,因地制宜地編制適合鄉(xiāng)村土地利用的具體規(guī)劃,引導(dǎo)鄉(xiāng)村形成村莊集約緊湊、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、農(nóng)田集中連片的新型田園景觀。要花大力氣改革長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制,改變鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活要素配置制度,尤其要改革土地配置方式、保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等發(fā)展權(quán),在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)民市民化的同時(shí),逐漸向城市市民開放鄉(xiāng)村權(quán)利;要進(jìn)一步夯實(shí)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所需建設(shè)用地基礎(chǔ),充分考慮到現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村地域遼闊、布局分散的特殊情況和實(shí)際特點(diǎn),優(yōu)先安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地項(xiàng)目。在不超過5%規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的范圍內(nèi),要給地方政府留有一定的建設(shè)用地彈性空間,便于統(tǒng)籌解決必要的分散單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);要在堅(jiān)持鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃的前提下,鼓勵(lì)農(nóng)村土地復(fù)合利用、完善設(shè)施農(nóng)用地政策,嚴(yán)厲禁止以設(shè)施建設(shè)用地之名行非農(nóng)建設(shè)之實(shí)。要設(shè)立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地標(biāo)示牌,加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)察和土地督察,自覺接受當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)土地利用規(guī)劃的監(jiān)督,促進(jìn)各類設(shè)施建設(shè)用地布局合理、形成鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的嶄新格局,加快推進(jìn)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。

 (二)為鄉(xiāng)村振興用地提供制度支撐

自中共十八屆三中全會(huì)以來,在堅(jiān)持“農(nóng)村土地公有制性質(zhì)不變”的前提下,政府大刀闊斧地推進(jìn)“農(nóng)村土地征收”“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”兩大土地制度改革。為了順應(yīng)農(nóng)村“人口城市化”和“城鄉(xiāng)互動(dòng)”新階段的快速到來,農(nóng)村宅基地制度改革和基本服務(wù)供給方式改革,為保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供土地制度支撐:(1)推行農(nóng)民承包土地“三權(quán)分置”制度改革,依法保護(hù)農(nóng)民合法土地權(quán)益,維護(hù)鄉(xiāng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。(2)完善鄉(xiāng)村土地征收制度,規(guī)范鄉(xiāng)村土地征收程序、縮小土地征收范圍,健全“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理”的土地補(bǔ)償機(jī)制。(3)建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度,實(shí)行“同權(quán)同價(jià)、收益共享、流轉(zhuǎn)順暢”的制度安排,建立健全農(nóng)地市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。(4)改革完善農(nóng)民宅基地制度,建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出制度。中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出要通過保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的方式,穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、流轉(zhuǎn),依法實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。2018年“中央1號(hào)文件”還提出要“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”。2018年12月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法的決定》,明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“可融資性”,允許土地承包方以自己承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方以自己通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán),向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資擔(dān)保。2019年5月29日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議強(qiáng)調(diào):要“完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng),要堅(jiān)持建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)方向,銜接好國(guó)土空間規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,著力完善交易規(guī)則,創(chuàng)新運(yùn)行模式,健全服務(wù)監(jiān)管,促進(jìn)土地要素流通順暢,提高存量土地資源配置效率,提高節(jié)約集約用地水平?!痹凇笆濉逼陂g,要在保障農(nóng)民“戶有所居”的前提下,改革和完善農(nóng)民宅基地“無償分配”制度,逐漸實(shí)施集體成員宅基地“有償獲得”制度,對(duì)農(nóng)戶超過當(dāng)?shù)卣?guī)定面積的宅基地,要嚴(yán)格實(shí)行有償使用抑或收回制度;要適度放活農(nóng)村宅基地使用權(quán),為城鄉(xiāng)要素平等交換和優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ),推動(dòng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng),對(duì)長(zhǎng)期處于閑置和低效利用狀態(tài)的宅基地,要引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出和有序流轉(zhuǎn);要落實(shí)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策,逐漸建立農(nóng)民宅基地“有償退出”“依法轉(zhuǎn)讓”制度,嘗試以宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán),增加農(nóng)民群眾宅基地合法性財(cái)產(chǎn)收入;要逐漸把農(nóng)民宅基地管理制度納入國(guó)土空間規(guī)劃范圍,通過“集體成員資格權(quán)”保障制度和宅基地“跨區(qū)域使用”制度,控制和鎖定新建村莊宅基地總量,促進(jìn)原有村莊適度集聚和集約式用地,提升鄉(xiāng)村建設(shè)性用地資源的配置效率,為鄉(xiāng)村振興提供土地制度支撐。

國(guó)家立法機(jī)關(guān)要及時(shí)修改《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等涉農(nóng)法律,明確農(nóng)民承包地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三種權(quán)能,依法明晰農(nóng)戶對(duì)承包地占有、使用、收益和處置的權(quán)利邊界,夯實(shí)農(nóng)民承包土地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收制度,能否征地的基本前提只有一個(gè),那就是征地必須屬于公共利益需要、給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確、安置方式適當(dāng)。建議廢除《土地管理法》第43條規(guī)定,明確國(guó)家征地公共利益的具體范圍,減少經(jīng)營(yíng)性建設(shè)使用農(nóng)村集體土地通過國(guó)家征收的唯一方式轉(zhuǎn)變土地用途的情形,使得政府不再是唯一建設(shè)用地的提供主體,解除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用社會(huì)資本對(duì)集體土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的法律限制。同時(shí)建議修改《土地管理法》第47條規(guī)定,在提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,明確規(guī)定征地必須遵守和執(zhí)行法定程序,對(duì)被征地的農(nóng)民真實(shí)地提供“多元保障”措施。要進(jìn)一步完善農(nóng)民宅基地“用益物權(quán)”權(quán)能,通過立法途徑在保障農(nóng)戶居住權(quán)的同時(shí),通過賦權(quán)擴(kuò)能的方式兌現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。要依法明晰宅基地“三權(quán)分置”中的“宅基地使用權(quán)”,不只是指農(nóng)戶的居住權(quán),還要包括宅基地的經(jīng)營(yíng)權(quán),明確“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”可以轉(zhuǎn)讓。建議在相關(guān)法律中明確規(guī)定,宅基地的抵押擔(dān)保權(quán),農(nóng)戶對(duì)宅基地的退出機(jī)制等。最高人民法院《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》指出,要依法審理農(nóng)村耕地保護(hù)糾紛案件,落實(shí)“永久基本農(nóng)田”特殊保護(hù)制度,依法維護(hù)國(guó)家糧食安全;要依法審理農(nóng)村土地承包案件,落實(shí)農(nóng)民承包地“三權(quán)分置”制度,依法保護(hù)承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)。尤其要依據(jù)《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定,保護(hù)農(nóng)民對(duì)承包土地享有的“占有、使用、收益”等法定權(quán)利,依法調(diào)處農(nóng)民宅基地“三權(quán)分置”和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市糾紛,保護(hù)農(nóng)民宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)合法流轉(zhuǎn)。對(duì)那些違法違規(guī)買賣宅基地、違反農(nóng)村集體土地用途管制規(guī)定,在農(nóng)民宅基地上建設(shè)樓堂館所和私人別墅的行為,各級(jí)法院一律做出“依法認(rèn)定無效”的判決。

(三)為鄉(xiāng)村振興資金提供政府投入保障

鄉(xiāng)村振興須臾離不開政府資金投入。但是現(xiàn)行的國(guó)家土地征收制度,限制了農(nóng)村集體土地因“用途改變”增值部分對(duì)鄉(xiāng)村振興的資金貢獻(xiàn)率,即是說現(xiàn)行政策對(duì)集體建設(shè)用地和宅基地權(quán)利的設(shè)置,不利于各類主體通過實(shí)現(xiàn)土地權(quán)獲取鄉(xiāng)村發(fā)展資金。政府應(yīng)當(dāng)怎樣向鄉(xiāng)村投資才能解決問題呢?既不能把鄉(xiāng)村振興單純作為“政治任務(wù)”來抓,不談“資金需求”和“資金來源”;也不能繼續(xù)憑“長(zhǎng)官意志”搞“拍腦袋”的行政行為,像過去搞“新農(nóng)村建設(shè)示范村”那樣,由政府盲目地、大規(guī)模地“砸錢”,必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律才行,這是總結(jié)過去“新農(nóng)村建設(shè)”一條極為重要的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。因此,中共中央和國(guó)務(wù)院在做出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的時(shí)候,就提出要“確保投入力度不斷增強(qiáng)、總量持續(xù)增加”的要求,這是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成功實(shí)施的資金投入保障。各級(jí)地方政府必須認(rèn)真落實(shí)中央政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興資金投入保障的要求,建立健全資金投入保障制度、創(chuàng)新投融資機(jī)制,“加快形成財(cái)政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會(huì)積極參與的多元投入格局”。我國(guó)現(xiàn)行投融資機(jī)制在鄉(xiāng)村發(fā)展中存在的突出問題,就是政府投入力度有限、投融資渠道不多、投融資環(huán)境不佳,導(dǎo)致金融服務(wù)“三農(nóng)”成為“短板”,鄉(xiāng)村發(fā)展長(zhǎng)期處于貸款難、貸款貴、保險(xiǎn)弱、風(fēng)險(xiǎn)大、擔(dān)保少、呆壞賬多的狀況。政府要為鄉(xiāng)村振興提供資金投入保障,就必須克服過去那種僅僅“抓示范試點(diǎn)”,始終鋪不開、落實(shí)不下去的做法,盡快實(shí)現(xiàn)從單純“抓試點(diǎn)”“抓局部”到“全面鋪開”轉(zhuǎn)變,不能再搞“撒胡椒面”式的“平均分配”那一套。

在健全和完善金融支持鄉(xiāng)村振興方面,起碼要抓好如下幾件事:(1)改變現(xiàn)行的以財(cái)政平衡編制財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興的方式,一定要按照實(shí)際需要編制財(cái)政支持計(jì)劃。(2)組建國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟體系,穩(wěn)妥解決“融資難、融資貴”問題。(3)建立基金、民辦公助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種有效形式,引導(dǎo)社會(huì)資本投向鄉(xiāng)村振興和解決三農(nóng)問題。(4)建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策制度體系,大力發(fā)展符合適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)需求的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品與服務(wù)。要打破過去那種由一兩個(gè)部門抑或機(jī)構(gòu),把住農(nóng)村金融體系改革試點(diǎn)的壟斷行為。政府不僅要引導(dǎo)多種所有制金融組織開展公平競(jìng)爭(zhēng),而且要依法規(guī)范民間借貸在陽光下運(yùn)作,盡快形成以農(nóng)民合作金融組織為主體的、有社會(huì)資本參與的多種所有制金融體系,鼓勵(lì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織借鑒村民基金會(huì)的經(jīng)驗(yàn),廣泛開展集資、放貸和保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù),為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供足夠資金支持。

?。ㄋ模猷l(xiāng)村振興社會(huì)穩(wěn)定提供安全秩序

充分發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障作用。要抓緊制定處于基礎(chǔ)地位的《鄉(xiāng)村振興法》,依法確立“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“有效治理”的法律地位,推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理法治化和現(xiàn)代化,明確自治、法治與德治都是社會(huì)治理的重要手段。新時(shí)代鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,以基層基礎(chǔ)建設(shè)為重點(diǎn),推動(dòng)各級(jí)政府社會(huì)治理重心向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。尤其要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制機(jī)制,堅(jiān)持以自治、法治、德治相結(jié)合為基本方式,推行以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)多元主體參與共建、共治、共享的新格局,最終形成以地方“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體系,扎實(shí)提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理社會(huì)化、智能化和專業(yè)化水平。2019年5月5日中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》,要求盡快建立健全有利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機(jī)制,到2022年初步建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制,2035年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制趨于完善,到本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型。改革人身損害賠償制度,統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民賠償標(biāo)準(zhǔn),依法實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市居民“同命同價(jià)”。

法治是鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。地方有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān),要加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理領(lǐng)域的立法,規(guī)范地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法,完善公共法律服務(wù)體系,發(fā)揮公正司法在良好社會(huì)風(fēng)尚形成中的引領(lǐng)作用。要科學(xué)運(yùn)用“公序良俗”原則來處理鄉(xiāng)村的民事糾紛,我國(guó)1986年通過的《民法通則》,就曾使用“社會(huì)公共利益、社會(huì)公德”等詞匯表達(dá)相關(guān)立法精神。2017年通過的《民法總則》,首次使用“公序良俗”原則,分別體現(xiàn)在《民法總則》第8條、第10條和第143條之中,第153條第2款還明確規(guī)定,凡“違背公序良俗的民事法律行為無效”。刑事處罰是一種專門適用于犯罪分子的特殊制裁方式,體現(xiàn)國(guó)家政權(quán)對(duì)犯罪分子實(shí)施一定利益和權(quán)利的剝奪。在社會(huì)主義初級(jí)階段的社會(huì)里,它不僅能夠起到改造罪犯分子、警醒他人的獨(dú)特作用,而且能夠起到保護(hù)社會(huì)公共利益、維護(hù)社會(huì)秩序和諧穩(wěn)定的作用。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中,一定要用好用活“刑事治安制裁”手段,為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施提供社會(huì)穩(wěn)定秩序。凡有違反刑罰抑或治安管理處罰規(guī)定行為的人,必須依法予以嚴(yán)厲的刑罰制裁,絕對(duì)不能心慈手軟、姑息養(yǎng)奸。要嚴(yán)格規(guī)范基層政府的行政執(zhí)法行為,堅(jiān)決做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究”,自覺維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一和憲法法律權(quán)威,為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航、提供法治保障。

村民自治是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施重要的制度保障。必須進(jìn)一步貫徹落實(shí)2018年新修訂的《村民委員會(huì)組織法》,依法保護(hù)村民自治權(quán)利和村民委員會(huì)的自治作用,審慎把握村民自治與國(guó)家法治之間的邊界,促進(jìn)和完善自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?;鶎尤罕娮灾沃贫仁菓椃ㄒ?guī)定的一項(xiàng)基本政治制度,必須構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)為主導(dǎo)、村民群眾為主體的新型基層社會(huì)治理體系,做到民事民議、民事民辦、民事民管。通過調(diào)研組在鄉(xiāng)村深入調(diào)研發(fā)現(xiàn),當(dāng)下村民委員會(huì)組織和村民自治工作,確實(shí)存在著如下幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問題:(1)村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制不順,村級(jí)組織關(guān)系難協(xié)調(diào)。(2)基層黨組織建設(shè)弱化,基層黨組織與村民委員會(huì)職能混淆不清。(3)基層政府對(duì)村民自治工作指導(dǎo)缺失,村委會(huì)承擔(dān)了基層政府過多的行政事務(wù)。(4)村民自治組織呈現(xiàn)空心化傾向,村民自治干部基礎(chǔ)弱化,削弱了村民及村委會(huì)的自制能力。(5)村民自治法律體系不完善,村民自治的獎(jiǎng)懲、救濟(jì)制度缺失。為此最高人民法院《關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》指出,要厘清村民自治組織與基層政府之間的關(guān)系,加強(qiáng)基層黨組織對(duì)村民自治工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo),準(zhǔn)確把握村民自治與國(guó)家法治的關(guān)系,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化,堅(jiān)持寓德治于法治、用法治促德治,促使道德與法律在鄉(xiāng)村治理中相得益彰。必須發(fā)揮農(nóng)民群眾在鄉(xiāng)村振興中的主體作用,依法保護(hù)農(nóng)民群眾合法權(quán)益,處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、承包農(nóng)戶和各類其他主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,維護(hù)農(nóng)村正常的生產(chǎn)生活秩序;依法懲治破壞農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序犯罪,加大對(duì)涉及“三農(nóng)非法集資”犯罪打擊力度,依法懲治生產(chǎn)安全責(zé)任事故犯罪,維護(hù)農(nóng)村安全有序的生產(chǎn)生活環(huán)境;依法嚴(yán)懲各類造成農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境污染、自然生態(tài)破壞的犯罪行為,依法審理法定機(jī)關(guān)提起的鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境損害賠償案件,筑牢鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境安全司法保護(hù)屏障;依法懲治農(nóng)村各類社會(huì)安全犯罪,妥善審理因婚姻財(cái)產(chǎn)糾紛、土地權(quán)屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里鄉(xiāng)間糾紛等引起的刑事案件,依法保護(hù)未成年人、婦女和老人的合法權(quán)益,從源頭上防范農(nóng)村各類犯罪,推進(jìn)“法治鄉(xiāng)村”“平安鄉(xiāng)村”建設(shè),維護(hù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定;依法從嚴(yán)從快懲處農(nóng)村各類黑惡勢(shì)力和黑惡勢(shì)力的“保護(hù)傘”,推動(dòng)“掃黑除惡”專項(xiàng)斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展,增強(qiáng)農(nóng)村群眾的安全感和幸福感。

評(píng)論列表

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2024-10-14 18:10:46

情感分析的比較透徹,男女朋友們可以多學(xué)習(xí)學(xué)習(xí)

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2024-08-16 11:08:18

如果發(fā)信息,對(duì)方就是不回復(fù),還不刪微信怎么挽回?

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2023-11-17 19:11:33

發(fā)了正能量的信息了 還是不回怎么辦呢?

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